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全國各地政府采購負面清單有哪些異同?

發布時間:2019-05-28瀏覽量:323

在進一步深化“放管服”改革的大背景下,越來越多的政府采購監管部門都在推進“放”的同時,研究制定政府采購負面清單來強化監管、優化服務。近期,政府采購信息報/網記者時不時會接到從業人員的咨詢電話,想要了解哪些地方出臺了政府采購負面清單、負面清單的起源是什么、各地負面清單大致包含哪些內容、出臺依據是什么等。圍繞這些問題,記者對各地的負面清單進行了梳理,供業界同仁參考。

 

問題一:出臺負面清單的地方有哪些?

 

2019年1月下旬,安徽省合肥市正式出臺《合肥市政府采購負面清單》和《合肥市工程建設項目招標人負面行為清單》。清單共梳理公共資源交易各方主體的83項禁止設置條款,防止招標人以不合理條件限制、排斥潛在投標人或者投標人,防止交易文件“量身定做”。由此,我國出臺政府采購負面清單的市級單位又再添一員。

 

時間往前推一個月,2018年12月,山西、寧夏先后出臺了各自的政府采購負面清單。山西省財政廳制定出臺的《山西省政府采購負面清單(貨物類、服務類)》,明確規定了在政府采購招標文件中50項禁止設置的條款,為規范政府采購招標工作劃定了更為清晰的界限。而寧夏回族自治區財政廳印發的《寧夏政府采購負面清單》,其中涵蓋政府采購貨物、服務、工程三大類別,從采購文件的資格條件、商務條款、采購需求、評分辦法和標準等方面,明確了142項禁止設置條款。

 

盤點近年來出臺政府采購負面清單的地區,不難發現,其推廣的領域正在迅速地擴大。早在2016年5月,福建省財政廳就發布了《福建省財政廳關于加強對政府采購招標文件公告歧視性和傾向性條款審查的通知》,該通知中明確的禁止性條款其實就是招標文件編制的負面清單。次年4月,青海省財政廳印發的《青海省政府采購文件禁止條款清單》,禁止條款包含資格條件、評分辦法、采購需求、其他不合理條件等四部分共58條,分為強制性禁止條款和參考性禁止條款兩類。

 

再進一步地追溯可以發現,早在2015年01月26日,深圳市就出臺了《深圳市政府購買服務負面清單(試行)》,列出了不得實施政府購買服務的項目清單,包括不屬于政府職責范圍的服務事項、當由政府直接提供的履職服務事項和政府提供服務效益明顯高于市場提供的服務事項等三大類服務事項,如,市政府發放撫恤金、最低生活保障費、社會保險金等。

 

而其他地方出臺政府采購負面清單的時間則主要集中在近兩年。據統計,目前,在省級層面,包括福建、青海、湖北、黑龍江、陜西、四川、山西和寧夏等地先后出臺了政府采購負面清單。而在市級層面,安徽省合肥市、浙江省麗水市、山東省青島市、湖南省株洲市、廣東省廣州市、佛山市以及深圳市等地也開始逐步試點。

 

問題二:“負面清單”從何而來?

 

那么,在政府采購領域施行范圍越來越廣的負面清單從何而來呢?

 

所謂負面清單(NegativeList),實際是源于西方的一種管理模式和制度。負面清單對不少國人來說可能還是個新鮮事物,在我國政府采購領域出現也是數年之前的事情。但這一模式在西方卻是由來以及。有學者考證,早在1984年,普魯士領導建立了德意志關稅同盟,最初有18個德意志邦國參加,后來逐漸增加到38個。同盟各邦國簽訂關稅協定,其內容是廢除內地關稅、同盟各邦國之間的貿易免稅、對國外貿易統一關稅制度和稅率等等。協定正文中對不取消、不開放的例外情況加以列明,這可以被看作是負面清單的萌芽。

 

二戰以后,負面清單得以推廣和被廣泛接受。在20世紀80年代,美國與很多國家簽訂的雙邊投資協定中都采用了這種規定方式。但現代管理意義的負面清單始于1994年生效的北美自由貿易區(NAFTA)。2013年,《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2013年)》,列明了中國(上海)自由貿易試驗區內對外商投資項目和設立外商投資企業采取的與國民待遇等不符的準入措施。這成為負面清單在中國的重要亮相。

 

雖然負面清單管理制度主要是針對外商投資準入的一項制度,但有學者認為,負面清單模式的廣泛推行是中國政府治理模式邁向現代化的標志之一。其體現的價值表明可以將其引入到政府采購制度之中。因為兩者的目的無疑都是為了營造一個公平健康的競爭環境。

 

問題三:負面清單究竟包括哪些內容?

 

梳理目前各地出臺的政府采購負面清單,內容方面有許多相似之處,先從省級層面來看,福建、陜西、黑龍江、青海、湖北等大部分省級政府采購負面清單將各種禁止條款歸納到資格條件、采購需求和評審因素三大類內容之下。

 

那么,出現頻率較高的禁止條款內容是哪些呢?讓我們來一一梳理:

 

在資格條件方面,據統計,排在前三甲的高頻禁止條款分別是“限定供應商的所有制形式、組織形式或者所在地”、“限定特定行政區域或者特定行業的業績、獎項,設定特定金額的業績或對代理商提出業績要求”、“設定與采購項目的具體特點和實際需要不相適應或與合同履行無關的資格條件”。

 

同時,“設置注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件”、“限定營業執照經營范圍內的具體名稱或設置經營年限等限制條款”、“要求供應商從業經驗達到一定年限”等出現的頻率也相對較高。

 

在采購需求方面,主要針對一些涉嫌傾向性和排他性的條款進行了禁止性規定。比如,“指定特定的專利、商標、品牌、供應商或設定的技術、服務等要求指向特定供應商、特定產品”、“將特定行政區域或者特定行業的業績、獎項,特定金額的業績或代理商的業績作為實質性要求”等。另外,“將國家、地方行政機關頒布的法規、規范性文件中未強制要求使用的認證作為對標的物的實質性要求”、“將國務院已明令取消的從業人員職業資格許可和認定事項作為中標(成交)條件的”、“要求在評審結束后通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結果”等也被強調禁止。

 

在評審方法及評審標準方面,兩種情形被重點關注。一是價格問題,如多地規定,“技術、服務等標準統一的貨物和服務項目不采用最低評標價法”、“價格分所占比重不符合相關規定”、“設置最低限價”等不得出現在采購文件中的。二是針對非量化評審標準,“以知名、一線、同檔次,或好、較好、一般等非量化指標或標準作為評分標準的”、“評分標準中的分值設置與評審因素的量化指標不對應”等內容也被禁止進入采購文件。

 

相較而言,山西和寧夏出臺的政府采購負面清單,更為詳細一些,除了上述三大項內容之外,還增加了在商務條款方面的禁止性規定,如“售后服務要求明顯不合理或指向特定廠商”、“售后服務要求與采購項目無關或超出服務范圍”等。

 

而四川省財政廳于2018年10月印發的《關于政府采購領域規范政府性債務有關問題的通知》,則主要針對以政府購買服務名義違法違規舉債擔融資擔保等問題做了禁止性規定。

 

從市級層面看,既有同省級層面一樣從資格條件、采購需求和評審因素、商務條款等方面全面設置禁止性規定的,比如浙江省麗水市公共資源交易中心制定出臺的《麗水市政府集中采購負面清單》、湖南省株洲市財政局印發的《株洲市政府采購負面清單》、廣西壯族自治區北海市財政局關于印發《北海市政府采購負面清單》等。也有同四川一樣,針對某一領域的政府采購負面清單,比如廣東省教育廳于2017年11月發布的《廣東省教育廳關于省直教育系統政府采購的負面清單》等。

 

問題四:制定負面清單的目的和依據有哪些?

 

那么,各地出臺的政府采購負面清單制定的依據是哪些呢?一位政府采購業內人士表示:主要來源于三方面考慮,即,政府采購法律法規中的禁止性規定、質疑投訴反映和實踐積累的問題,以及中央關于清理區域性保護措施、妨礙公平競爭行為的精神和要求。

 

首先,查看各地出臺政府采購負面清單的通知可以發現,其制定的重要依據都是《政府采購法》、《政府采購法實施條例》和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)。業界人士表示,一方面,許多被禁止的內容明顯違反了《政府采購法實施條例》第二十條的規定:采購人采購代理機構不得對供應商實行的差別待遇或歧視待遇情形,如非法限定供應商的所有制形式等。另一方面,一些內容被禁止,是因為其明顯大大降低了中小企業參與政府采購活動的可能性,與促進中小企業發展政策背道而馳。

 

此外,國家層面的《國家職業資格目錄清單》、《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》;部門規章的《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號)、《關于禁止侵犯商業秘密行為的若干規定》(國家工商局令第41號)等;財政部的規范性文件,如《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》、《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》《財政部司法部關于政府采購支持監獄企業發展有關問題的通知》等,也是各地出臺政府采購負面清單的重要法律依據。

 

各地政府采購負面清單中的許多禁止內容也來源于質疑投訴反映和實踐積累的問題。四川省財政廳政府采購監督管理處相關負責人表示,近年來,假借PPP和政府購買服務名義變相舉債和違法違規融資擔保的行為時有發生,造成地方政府債務風險增加。四川省財政廳《關于政府采購領域規范政府性債務有關問題的通知》的出臺,正是為了在政府采購全鏈條封堵這些行為,有效遏制地方政府隱性債務風險增加。

 

株洲市財政局相關負責人也介紹說,近年來,他們在檢查中發現,在政府采購活動中,依然有不同層面的違法違規行為。比如有的將注冊資本、凈資產、營業收入、納稅額等規模條件作為資格要求和評審因素;有的在采購需求中,限定或者指定特定的專利、商標或品牌等。出臺負面清單是要杜絕這些違規行為。

 

總的來說,政府采購負面清單的出臺,是要在盡可能滿足采購人需求的基礎上,最大限度地消除采購文件傾向性和人為設置的投標“陷阱”,從源頭上遏制政府采購項目違規人為操控的情況發生。

 

問題五:各地負面清單有哪些區別?

 

首先,這些負面清單的制定發布主體并不一樣,有的是各地的政府采購監管部門財政廳、財政局,有的是執行機構采購中心、公共資源交易中心。而在外在形式方面,有的是直接表述為《某省政府采購負面清單》,如寧夏和山西等。有的則是側重于對某一方面的規定,如青海發布的是《青海省政府采購文件禁止條款清單》,福建的則是《福建省財政廳關于加強政府采購招標文件公告歧視性和傾向性條款審查的通知》。

 

此外,各地負面清單適用的領域也有所不同。有的地方的負面清單適用于整個政府采購領域,比如福建、青海、黑龍江等地。有的地方則詳細地劃分了貨物、服務、工程三個類別的負面清單,各負面清單適用于不同領域,比如寧夏等。

 

在內容層面,除了所細分的大項不盡相同,在形式方面也有一些差異,比如,有一些省份,如湖北、黑龍江、陜西、山西等還在每一項禁止性條款后面都單獨列出了法律依據,有的則沒有。

 

正因為各地對于負面清單還處在一個探索的階段,所以進行后續一些修訂也顯得十分必要。比如,陜西省財政廳在繼2017年發布《陜西省財政廳關于印發陜西省政府采購負面清單的通知》之后,于2018年8月再次公布了修訂后的《陜西省政府采購負面清單》。新的負面清單與之前的發生了巨大的變化,不再按貨物、工程、服務分類,同時取消了需合理設置的條款,明確了禁止在采購文件的資格條件中設置的條款,禁止在評審因素中設置的和既不能在資格條件中設置也不能在評審因素中設置的內容

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